專題十七擴(kuò)大信息公開，建設(shè)服務(wù)型政府

　　一、時(shí)政背景

　　2008年5月1日，以建設(shè)"陽光政府"、保障公民知情權(quán)為宗旨、被稱為"陽光法案"的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實(shí)施?！墩畔⒐_條例》最大的亮點(diǎn)，是將信息公開變成了政府的法定義務(wù)。這一舉措顯示了中國打造"陽光政府"的勇氣，被媒體稱為是繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之后政府改革的"第三次重大革命"。從1998年立項(xiàng)，到2007年公布，再到2008年實(shí)施，條例走過了"十年破冰"的漫長歷程。它見證了中國政府的變革與成長，見證了建設(shè)服務(wù)型政府的決策與轉(zhuǎn)身，也見證了中國政治體制改革的不斷探索。

　　2008年汶川特大地震發(fā)生時(shí)，面對(duì)巨災(zāi)，中國政府在第一時(shí)間全面公開信息，凝聚抗災(zāi)力量。有關(guān)地震的海量信息通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、平面媒體、手機(jī)短信等途徑，以最快的速度傳到全國人民的身邊。有了及時(shí)準(zhǔn)確的信息公開，民眾始終跑在"謠言"之前，最大限度減少了懷疑和恐慌，凝聚起力量和信心，成為政府信息公開的范本。

　　今年以來，"政務(wù)微博"發(fā)展迅猛。根據(jù)騰訊微博官方統(tǒng)計(jì)，目前共有萬余個(gè)政務(wù)機(jī)構(gòu)以及公務(wù)員開通微博，遍布34個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃。其中，副廳及以上級(jí)別的機(jī)構(gòu)和官員微博達(dá)266個(gè)。而在8月25日論壇上發(fā)布的"2011年騰訊政務(wù)微博地圖"顯示，浙江省就有3000多個(gè)政府官員擁有微博，形成了微博上的"浙江軍團(tuán)"。政務(wù)機(jī)構(gòu)和官員利用微博這一新興媒體手段，在傾聽民意、推動(dòng)政府信息公開、進(jìn)行輿論監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。

　　從汶川特大地震到玉樹強(qiáng)烈地震等一系列重大突發(fā)事件中的有效信息公開，從新聞發(fā)布會(huì)、聽證會(huì)頻繁舉辦到網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度出臺(tái)，從中央財(cái)政預(yù)算公開到中央部委公開預(yù)算，從地方政府"曬賬本"到地方官員的財(cái)產(chǎn)公示，無論是理念還是實(shí)踐層面，信息公開都已成大勢(shì)所趨，構(gòu)成了中國發(fā)展進(jìn)程中一股新興而蓬勃的推動(dòng)力。從"躲貓貓"事件中當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門主動(dòng)邀請(qǐng)網(wǎng)友參與調(diào)查，再到行政機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)輿情的關(guān)注與回應(yīng)，各級(jí)政府已將公開透明作為獲得公眾理解、支持、合作，維護(hù)政府公信力的重要舉措。《條例》實(shí)施三年來，政府信息公開的制度配套、平臺(tái)建設(shè)、人員配備、評(píng)估考核等方面日益完善，信息公開已成為各級(jí)政府的一項(xiàng)常態(tài)化工作，取得了重大進(jìn)展。而公眾在信息公開方面也有自己的作為，上下聯(lián)動(dòng)的趨勢(shì)正在形成，反映出在當(dāng)代中國，一種公開文化正在孕育和確立。

　　信息公開前進(jìn)的步伐，也不乏艱難和困惑。比如，一些部門動(dòng)輒以各種似是而非的名義拒絕公眾的信息需求；一些公開的信息，人們要么不感興趣，要么看不懂；有的地方在群體性事件中因?yàn)樾畔⒐_失當(dāng)釀成嚴(yán)重后果；統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真造成的"被增長"、"被就業(yè)"現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如何在法治軌道內(nèi)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不少工作還剛剛破題，任重道遠(yuǎn)。

　　二、政府信息公開中存在的幾個(gè)突出問題

　　1．各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高。從總體上看，我國只是基本建立起了政府信息公開的框架，多數(shù)部門信息公開仍停留在表層。由于主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)水平的差異，各地、各部門的信息公開的狀況也不平衡。由于我國的信息長期處于為政府所壟斷的現(xiàn)狀，注定了信息公開不可能在短時(shí)期內(nèi)就取得大的突破。在很多官員眼中，政府信息是一種公共資源，更是權(quán)力的象征。"公開越多，做事會(huì)越難"，這種思維還停留在管制型政府的水平上，不符合服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。

　　2．《條例》中不公開信息的范圍還有待明確細(xì)化?！稐l例》規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事項(xiàng)屬于政府信息公開的例外，但是，如何認(rèn)定這些信息，《條例》沒有設(shè)定具有操作性的條款，《條例》要求公開政府信息不得危害社會(huì)穩(wěn)定，則給了政府機(jī)關(guān)過大的裁量權(quán)。另外，《條例》關(guān)于誰可以申請(qǐng)政府機(jī)關(guān)公開信息的規(guī)定不夠明確?，F(xiàn)實(shí)中，很多政府機(jī)關(guān)要求公眾說明獲取政府信息的用途和目的，有的甚至要求只能是與特定政府信息有直接利害關(guān)系的人才能申請(qǐng)公開信息，給申請(qǐng)公開設(shè)置了過高門檻。

　　3．一些地方和部門存在阻礙信息暢通的誤區(qū)。誤區(qū)一，隨意擴(kuò)大政府文件保密范圍。很多政府部門在制定和印發(fā)文件的時(shí)候，出于謹(jǐn)慎，常常會(huì)有意擴(kuò)大保密的范圍，把一些不應(yīng)當(dāng)確定為秘密的事項(xiàng)確定為秘密事項(xiàng)。誤區(qū)二，重形式輕內(nèi)容。隨著政務(wù)信息公開越來越成為發(fā)展的大趨勢(shì)，一些政府部門在政務(wù)信息公開中，被動(dòng)地進(jìn)行政務(wù)信息公開。對(duì)信息公開的內(nèi)容，帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關(guān)的信息獲取難。此外，在信息公開中，沒有建立相應(yīng)的信息分類和查詢制度，缺少對(duì)信息的整理，在大量的信息中，公眾想要找到自己需要的信息也很困難。一些網(wǎng)站所公布的文件和信息甚至是幾個(gè)月都沒有更新，還有一些政府網(wǎng)站成了內(nèi)部網(wǎng)，公布的都是政府內(nèi)部各處室之間的工作動(dòng)態(tài)。誤區(qū)三，重公開而輕參與。政府信息公開在很多人看來就是信息的簡單發(fā)布。

　　4．政府信息公開上存在一些盲區(qū)。如一些級(jí)別會(huì)議記錄、領(lǐng)導(dǎo)批示、人事財(cái)務(wù)問題、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定問題等。特別是"危及社會(huì)穩(wěn)定"是否會(huì)成為行政機(jī)關(guān)"規(guī)避"公開的最大保護(hù)傘，值得觀察。雖然《政府信息公開條例》規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，其余都可公開。但第八條同時(shí)規(guī)定："行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。"社會(huì)穩(wěn)定的概念有很大的彈性?，F(xiàn)在所有的事件都牽涉到人，一牽涉到人，就涉及穩(wěn)定問題。因此，此類信息公開尺度如何把握是個(gè)難題。

　　5．部分單位和部門政府信息公開不同程度地存在著內(nèi)容簡單、流于形式的現(xiàn)象。政府信息公開的內(nèi)容應(yīng)該既包括行政事務(wù)辦理的結(jié)果又包括行政行為的程序。目前有關(guān)部門信息公開的形式普遍比較單一。有的單位只是將一些行政程序編印成冊(cè)供政務(wù)信息使用者在現(xiàn)場查閱，或僅在辦公場所設(shè)立《公開欄》。有的單位雖然將一些行政許可事項(xiàng)搬上了紅盾信息網(wǎng)，但是要么只是公布了機(jī)關(guān)的工作流程、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃方案、機(jī)關(guān)工作的制度等簡單的信息，要么雖然公布諸如注冊(cè)登記的相關(guān)信息，但是更新速度太慢，一年或兩年以前的信息也赫然在列。除此，在公開內(nèi)容上也不同程度地存在著過于抽象的現(xiàn)象，偏重公布最終結(jié)果，而對(duì)決策前和決策過程中的信息公布較少?；蛘咧还_那些不得不公開的、大家都知道的事項(xiàng)，把有可能影響部門利益的事項(xiàng)加以回避，或者只公開一些程序性要求，回避實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)。

　　6．政府信息公開變成了政績公開，政務(wù)公開欄變成了政績光榮榜，而對(duì)人民群眾關(guān)心的公共事務(wù)的決策依據(jù)、決策過程閉口不談，尤其回避工作中的失誤和不足。

　　三、關(guān)于政府信息公開的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題

　　1．信息公開中，保密與公開的關(guān)系如何界定和處理

　　政府信息公開的范圍是目前在實(shí)際運(yùn)作中存在較大爭議的地方。條例中規(guī)定，公民有根據(jù)自己的生產(chǎn)、生活、科研需要申請(qǐng)政府信息公開；同樣也規(guī)定，政府可以以國家利益、國家安全、社會(huì)穩(wěn)定或者國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人秘密為由來拒絕公開一部分信息。在實(shí)踐中如何真正地落實(shí)"以公開為原則、不公開為例外"依然沒有得到解決。在任何國家，保密與公開都是一對(duì)矛盾，保密過寬過濫，公開就必然受到限制。目前，《條例》中關(guān)于保密的規(guī)定，仍然過于寬泛，比如，《條例》規(guī)定如果信息公開后可能會(huì)影響公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的，則不應(yīng)公開，這樣的規(guī)定不僅寬泛，而且容易陷入循環(huán)邏輯的悖論。另一方面，《保密法》對(duì)于國家秘密的范圍、定密、程序、解密等規(guī)定過于彈性化，在實(shí)踐中導(dǎo)致了秘密過于寬泛的情形。雖然剛剛修改的《保密法》對(duì)這些方面有了一些調(diào)整，但仍有不足。保障信息供給，必須改善信息公開制度的外部生態(tài)環(huán)境。否則，即便行政機(jī)關(guān)愿意公開，也難以公開。

　　2．為什么說推行政府信息公開是轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，深化行政體制改革的必然要求

　　長期以來，我國的行政管理體制基本上是處在一個(gè)封閉運(yùn)行的狀態(tài)，從決策動(dòng)議到?jīng)Q策過程以至于決策結(jié)果，完全是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自我運(yùn)作的一種機(jī)制。這種機(jī)制運(yùn)作的特點(diǎn)就是政府掌握了所有信息，社會(huì)公眾幾乎一無所知。由于信息的不對(duì)稱性，一切都是政府說了算。公眾只能成為被動(dòng)的接受者，只能從政府的文件中、會(huì)議中甚至是道聽途說中了解一些支離破碎的信息。其結(jié)果就是政府怎么說老百姓就怎么聽、就怎么做。長此以往，行政方式也就變成了審批、發(fā)證、收費(fèi)，開會(huì)、發(fā)文、貫徹、檢查等這種高成本、低效率的模式，既缺乏公開、透明、民主程序，又浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

　　為了徹底改變現(xiàn)行的行政管理體制中存在的各種弊病，實(shí)現(xiàn)高效、廉潔、公開、透明的服務(wù)型政府、陽光政府的目標(biāo)，近年來，國務(wù)院圍繞"科學(xué)民主決策、推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督"這三項(xiàng)基本準(zhǔn)則，大力推進(jìn)行政管理體制改革，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是以改革行政審批制度為突破口，積極實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，努力探索政府職能轉(zhuǎn)變的新途徑、新方式。其中，大力提倡和推進(jìn)政府信息公開，就是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要舉措。正如溫家寶總理指出：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式，大力推進(jìn)政務(wù)公開，加快電子政務(wù)和政府網(wǎng)站建設(shè)，提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)，全面提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。由此可見，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，實(shí)行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項(xiàng)基本制度，將行政機(jī)關(guān)辦事制度與辦事程序公開，把政府制作和獲取的信息公開，是提高黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)政能力的重要內(nèi)容，是深化行政體制改革的方向和必然選擇。

　　3．為什么推行政府信息公開是建立反腐倡廉長效機(jī)制的制度性要求

　　2005年中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，明確將政務(wù)公開作為反腐倡廉制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。推進(jìn)政府信息公開，將政府的行使權(quán)力的過程置于人民群眾的公開監(jiān)督之下，不僅對(duì)于暢通人民群眾對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督渠道，發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的積極性，保障民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)將起到積極作用，而且對(duì)于防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，尤其是防止政府機(jī)關(guān)"暗箱操作"，"權(quán)力尋租"等，從源頭上預(yù)防和治理腐敗也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。例如鄭筱萸案件中，就涉及一個(gè)新興的職業(yè)--"代理公司"，專攻藥品審批關(guān)，2003年前后大約有四五百家這樣的公司圍繞藥監(jiān)局轉(zhuǎn)。2004年，審批新藥就達(dá)10009種，而同期美國的食品藥品監(jiān)管局僅受理了148種。正如美國的一位著名學(xué)者說的："陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察"。

　　四、如何進(jìn)一步推動(dòng)政府信息公開

　　1.建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。要通過適當(dāng)分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對(duì)獨(dú)立行使，努力形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，做到?jīng)Q策更加科學(xué)，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力，從而保證權(quán)力依法運(yùn)行，最大限度地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

　　2.健全法制和程序規(guī)則，把不同權(quán)力形式通過法律和規(guī)章確定下來，納入法制化、程序化軌道，保證分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要通過組織立法、程序立法來明確國家機(jī)關(guān)的法定權(quán)限和相應(yīng)的程序規(guī)則。要完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。

　　3.明確制約和監(jiān)督的重點(diǎn)所在。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的制約和監(jiān)督。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人位高權(quán)重，遇到的誘惑和考驗(yàn)也多。如果領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗變質(zhì)，會(huì)給黨和人民造成更嚴(yán)重的危害，甚至可能影響到一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的風(fēng)氣。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)干部選拔任用、財(cái)政資金運(yùn)行、國有資產(chǎn)和金融的監(jiān)督或監(jiān)管。

　　4.充分發(fā)揮各制約和監(jiān)督主體的積極作用，提高制約和監(jiān)督的整體效能。按制約和監(jiān)督主體劃分，我國權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等六種類型。總體看來，這些監(jiān)督機(jī)制彼此取長補(bǔ)短、配合協(xié)同，為確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行、構(gòu)建社會(huì)主義法治國家發(fā)揮了積極作用。如何體現(xiàn)人民群眾在上述六種權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制中的重要作用，提升制約和監(jiān)督的整體效能，將是今后需要取得新突破的關(guān)鍵領(lǐng)域。應(yīng)綜合運(yùn)用多種制約和監(jiān)督形式，繼續(xù)拓寬監(jiān)督渠道，把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等結(jié)合起來，發(fā)揮民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，大力提高監(jiān)督的整體效能。各級(jí)黨委政府要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的授予過程、行使過程和權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的全程監(jiān)督，保證人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

　　5.對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，必須努力轉(zhuǎn)變觀念，積極適應(yīng)時(shí)代要求，牢固樹立"執(zhí)政為民"和為人民服務(wù)的意識(shí)，從黨和國家的工作大局來認(rèn)識(shí)這一問題。一定要注意樹立三個(gè)意識(shí)：一是責(zé)任意識(shí)。政府信息公開涉及每一個(gè)政府機(jī)關(guān)，它不是哪一級(jí)政府的事情，也不是哪一個(gè)部門的事情，而是大家的事情，各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)都負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。無論是行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)還是工作人員，都要高度重視這項(xiàng)工作，要把它切實(shí)納入議事日程，抓緊抓好。一定要克服兩種認(rèn)識(shí)：第一種是認(rèn)為實(shí)行信息公開是具體工作人員的事情，與領(lǐng)導(dǎo)無關(guān)；另一種是認(rèn)為信息公開是信息工作機(jī)構(gòu)的事情，與己無關(guān)。這兩種認(rèn)識(shí)都是錯(cuò)誤的，必須加以克服。二是公開意識(shí)。信息公開說起來容易做起來難，公開一時(shí)一事容易，持之以恒長期堅(jiān)持則更困難。這就要求我們每一位機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)同志，要始終緊繃公開這根弦，將之貫穿于工作的始終。三是后果意識(shí)。針對(duì)推進(jìn)信息公開工作中可能出現(xiàn)的各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)不重視條例的問題，立法中專門規(guī)定了監(jiān)督和保障一章，明確要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，特別是還規(guī)定了不公開政府信息的法律責(zé)任。據(jù)此，如果不主動(dòng)公開政府信息，可能承擔(dān)被責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　五、關(guān)于擴(kuò)大信息公開的重要論述

　　●2011年4月，國務(wù)院總理溫家寶對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站管理工作作出重要批示，指出辦好政府網(wǎng)站的關(guān)鍵在于及時(shí)、準(zhǔn)確公開政務(wù)信息，傾聽群眾的意見、呼聲和要求，及時(shí)講清事實(shí)真相、政策措施、處理結(jié)果。只有互動(dòng)、解決問題，才能吸引群眾。在5月４日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，溫家寶進(jìn)一步指出，財(cái)政預(yù)算公開是政府信息公開的重要內(nèi)容和公共財(cái)政的本質(zhì)要求，對(duì)于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，具有重要意義。

　　●2011年"十二五"規(guī)劃明確提出：發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高服務(wù)型管理能力。發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法制化。廣泛動(dòng)員和組織群眾依法有序參與社會(huì)管理，培養(yǎng)公民意識(shí)，履行公民義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。

　　2012年山東公務(wù)員考試復(fù)習(xí)用書可參考《2012年山東公務(wù)員考試一本通》。