專題十珍惜和合理利用每一寸土地
一、時(shí)政背景
民以食為天，食以地為本。土地是人類賴以生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，耕地保護(hù)也初見成效，初步建立起符合國情、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。
但我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題，一些地方依然出現(xiàn)亂征地、濫用地、非法使用土地等突出問題，群眾反響強(qiáng)烈。土地問題上的官員腐敗以及因土地而引發(fā)的干群矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生。2010年9月江西宜黃因?yàn)閺?qiáng)拆而發(fā)生的自焚事件，成為社會(huì)焦點(diǎn)。4月19日，國家土地督察公告顯示，2010年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地3.42萬宗，涉及土地面積73.35萬畝，其中耕地27.45萬畝，有13個(gè)省(區(qū))違法占用耕地超過1萬畝。以推進(jìn)"新農(nóng)村建設(shè)"、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名違法建設(shè)等類型的農(nóng)村違法用地量大面廣。
隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對土地的需求持續(xù)擴(kuò)大，人口增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需占用耕地。據(jù)第一次農(nóng)業(yè)用地普查公布的結(jié)果，1996年，我國的耕地面積是19.51億畝，2003年就降至18.5億畝，7年減少了1億畝。而目前下降到18.26億畝，過去十幾年減少了1.25億畝。我國人均耕地面積不到1.4畝，相當(dāng)于世界平均水平的40%。如果這個(gè)勢頭不能得到有效遏制，糧食安全就存在問題。堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線，成為中國發(fā)展過程中的不二選擇。我們的發(fā)展既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間，節(jié)約用地、規(guī)范用地、科學(xué)合理用地刻不容緩。
中共中央政治局2011年8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進(jìn)行第三十一次集體學(xué)習(xí)。土地管理制度問題是首次進(jìn)入政治局集體學(xué)習(xí)的課程表，這與國家近期加強(qiáng)土地管理有關(guān)。胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表了講話。他指出，土地是人類生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國是一個(gè)人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，初步建立起符合國情、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。同時(shí)，我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。我們的發(fā)展，既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。建立和完善最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的題中之義，是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略舉措，是造福子孫后代、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)。我們一定要以對國家和人民高度負(fù)責(zé)、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的精神，緊緊圍繞以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。
中國人歷來鐘情于土地。在古老的自然崇拜中，土地?fù)?jù)有重要位置，曾經(jīng)是廣泛的民俗宗教。幾千年前，社稷（社為土地神，稷為谷神）就是國家的代稱。中國漫長的農(nóng)業(yè)立國史，使土地崇拜情結(jié)成為深厚、凝重的歷史文化底蘊(yùn)。尊崇土地、熱愛土地、珍惜土地的文化，其實(shí)幾千年綿綿延延，從來就沒有中斷過--從"社日"到"土地日"，一以貫之。珍惜土地是中國人民傳承千古的美德。
2011年的"土地日"宣傳主題是："堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，珍惜每一寸土地"。這個(gè)主題，深刻地揭示了珍惜土地與科學(xué)發(fā)展相依相從、相輔相成的辯證關(guān)系，顯示出鮮明的時(shí)代性和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義，內(nèi)涵是極其豐富的?，F(xiàn)在許多地方的工業(yè)化、城市化，實(shí)際上還在沿襲平面擴(kuò)張的道路，無節(jié)制地使用土地、蠶食耕地，這就使中國人多地少的國情雪上加霜。更令人無法忍受的是，一些地方以"發(fā)展"的名義，占用良田成百上千畝，結(jié)果推平了土地"曬太陽"，或者上了一大堆盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)的"垃圾項(xiàng)目"。拿珍稀的耕地?fù)Q這種"垃圾項(xiàng)目"，不僅浪費(fèi)土地，而且浪費(fèi)資金、浪費(fèi)勞動(dòng)力，這更是焚琴煮鶴的愚蠢行為。
用地對發(fā)展是緊約束，國情對用地是緊約束。這一切，要求我們承認(rèn)用地約束(這是客觀的)，自覺約束用地(這是主觀的)，也就是要珍惜土地，合理用地，集約用地。在中國的國情下，只有寸土必惜其貴，寸土必盡其用，科學(xué)發(fā)展才能真正得到體現(xiàn)和保證。
二、我國當(dāng)前土地管理利用存在的問題
1.過度消耗低效用地的粗放型發(fā)展。我國人多地少，后備耕地資源不多，特別是耕地資源不足，人均耕地僅相當(dāng)于世界平均水平的40%左右。與此同時(shí)，我國用地總體上依然粗放浪費(fèi)，許多地方新城、新區(qū)快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)低密度、分散化擴(kuò)張態(tài)勢明顯，工業(yè)用地容積率僅為0.3-0.6，農(nóng)村地區(qū)空心村、閑置廢棄地普遍存在，空閑用地占村莊用地比重達(dá)10%-15%……隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，建設(shè)用地需求剛性上升，土地資源剛性約束進(jìn)一步顯現(xiàn)，基本國情和發(fā)展階段決定了我國未來用地形勢更加嚴(yán)峻，土地供需矛盾日益突出，依靠"投資拉動(dòng)、資源投入、規(guī)模擴(kuò)張"的發(fā)展模式不可持續(xù)，過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼。
2.大規(guī)模開發(fā)后備土地資源存在依賴。由于多年高強(qiáng)度的土地開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)十分有限，扣除生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，可開發(fā)的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃，且分布不均衡，依賴大規(guī)模開發(fā)后備資源補(bǔ)充建設(shè)占用耕地的模式已難以為繼。加之，依賴出讓土地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展的模式，刺激了新增建設(shè)用地需求，客觀上加劇了供需矛盾，一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)"發(fā)展缺規(guī)劃空間、用地缺計(jì)劃指標(biāo)、補(bǔ)充缺后備資源"困局。
3.一些地方政府存在忽視城鄉(xiāng)土地權(quán)利主體平等的現(xiàn)象。在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)人地格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，地方政府、企業(yè)、集體、個(gè)人等多元利益主體之間的土地利益格局深刻調(diào)整，利益關(guān)系日趨復(fù)雜，土地利益調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾和問題凸顯。一些地方政府對被征地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)不夠。
三、關(guān)于土地問題的幾個(gè)認(rèn)識問題
1.有專家認(rèn)為，確保18億畝耕地以保障糧食安全的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。你怎么看？
我國是一個(gè)發(fā)展中的人口大國，確保13億人有飯吃，歷來是國家的頭等大事。要解決這個(gè)問題，只能立足自給而別無它途。但人多地少又是我國的基本國情，耕地資源短缺一直是影響我國糧食安全的關(guān)鍵性因素。若沒有足夠的耕地面積，國家糧食安全將無從談起。
除自然因素外，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的用地需求增長是近10多年來造成我國耕地資源不斷流失的一個(gè)重要原因。從供給角度看，我國耕地后備資源本來就嚴(yán)重不足，加之受水資源短缺等因素的限制，近年來補(bǔ)充耕地的難度越來越大。這就使得我國耕地資源的凈流失現(xiàn)象越來越突出。
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也增加了對糧食的剛性需求，使得確保糧食安全的任務(wù)更加繁重。從整體看，在目前農(nóng)業(yè)單產(chǎn)難以大幅度提高、糧食復(fù)種指數(shù)的提升空間也越來越窄的情況下，未來我國糧食需求的增長將直接轉(zhuǎn)化為對耕地的剛性需求。因此，保護(hù)耕地就不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展首先要解決的重大戰(zhàn)略問題。
2.有觀點(diǎn)認(rèn)為，耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)化發(fā)展是個(gè)悖論。你怎么看？
近20年來，我國在城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時(shí)確實(shí)出現(xiàn)了耕地面積持續(xù)下降的情況。這似乎表明，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了這樣一個(gè)困境：堅(jiān)守耕地紅線與推進(jìn)城鎮(zhèn)化似乎難以兩全。
事實(shí)上，多年來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程并沒有因?yàn)閲覍?shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策而減緩。究其原因，是因?yàn)槲覈诩涌旖?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)采取了更加積極有效的政策措施，通過節(jié)約集約用地較好地兼顧了保障城鎮(zhèn)化發(fā)展和保護(hù)耕地的雙重要求。
嚴(yán)格保護(hù)18億畝耕地紅線內(nèi)的基本耕地，并不意味著現(xiàn)有耕地都不能占用，而是強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)建設(shè)都要節(jié)約集約用地，能不占用耕地就應(yīng)盡量不占，能用劣地就盡量不用好地。對于符合城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、符合產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)約集約用地要求的非農(nóng)建設(shè)，我國在土地利用總體規(guī)劃中進(jìn)行了統(tǒng)籌考慮和合理安排，在用地政策上是有保障的。這更加明確了我國統(tǒng)籌兼顧耕地保護(hù)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略方針。加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)格土地用途管制和土地利用年度計(jì)劃控制，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地占用耕地，還可以通過價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，形成土地利用的"倒逼"機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約集約用地。這反過來又將有助于緩解土地供需矛盾，減少占用耕地特別是減少占用城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，保持與提高糧食綜合生產(chǎn)能力。
3.一些地方在進(jìn)行農(nóng)村土地整治時(shí)，"趕農(nóng)民上樓"，認(rèn)為可以提高土地整治的效率。你怎么看這種現(xiàn)象？
"拆村并居"提高土地利用效率，打造規(guī)?；男罗r(nóng)村，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，初衷也無可厚非。但是，這些地方因?yàn)槟承┕賳T好大喜功、急功近利，在執(zhí)行過程中偏離了正確的軌道。
開展農(nóng)村土地整治，要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實(shí)施田水路林村綜合治理的原則，以農(nóng)田整治為重點(diǎn)，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重和節(jié)約集約用地水平。要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。
四、完善土地管理制度的政策要點(diǎn)
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要重點(diǎn)抓好以下４方面工作。
第一，切實(shí)堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，把劃定永久基本農(nóng)田作為確保國家糧食安全的基礎(chǔ)，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任制度，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，從嚴(yán)控制各類建設(shè)占用耕地，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
第二，切實(shí)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序，降低經(jīng)濟(jì)增長對土地資源的過度消耗，走集約式城鎮(zhèn)化道路，確保保障性安居工程用地供應(yīng)，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)。
第三，切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。
第四，切實(shí)推進(jìn)土地管理制度改革，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，加快征地制度改革，深化國有土地有償使用制度改革，加強(qiáng)土地行政管理能力建設(shè)。
五、關(guān)于土地管理的重要論述
1.中共中央政治局2011年8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進(jìn)行第三十一次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅(jiān)持當(dāng)前與長遠(yuǎn)相結(jié)合，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。
2.2011年4月2日至4日，國務(wù)院總理溫家寶來到山西省呂梁山區(qū)的嵐縣、興縣和臨縣，深入田間地了解民生。在嵐縣北關(guān)村、興縣張家灣村和村民座談時(shí)，溫家寶說，土地是農(nóng)民最大的社會(huì)保障，維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護(hù)土地權(quán)益。耕地不僅是農(nóng)民的利益，也是國家利益，因?yàn)橹袊颂?，地太少。土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不能搞強(qiáng)迫命令。修路、建房都不能亂占農(nóng)民耕地。
3.2011年1月21日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂會(huì)見基層國土資源管理工作先進(jìn)代表，與他們座談時(shí)說，當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)時(shí)期，資源相對不足，需求剛性較強(qiáng)，用地矛盾突出，國土資源管理任務(wù)更加繁重。我們必須從國家大局和長遠(yuǎn)出發(fā)，創(chuàng)新思路和方式，完善體制機(jī)制，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。要堅(jiān)守保護(hù)耕地的"紅線"，加大稀有礦產(chǎn)資源保護(hù)力度，節(jié)約和集約利用資源，努力提高資源保障程度，使國土資源這一要素投入發(fā)揮更大效益。
李克強(qiáng)指出，要進(jìn)一步優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和布局，特別要確保今年1000萬套保障性住房建設(shè)用地，保持普通商品住房用地供應(yīng)規(guī)模合理增長，為滿足群眾基本住房需求提供保障。要做好征地拆遷補(bǔ)償工作，加快閑置土地清理查處，完善土地招拍掛制度，規(guī)范農(nóng)村土地整治，為人民管好用好土地。
2012年山東公務(wù)員考試復(fù)習(xí)用書可參考《2012年山東公務(wù)員考試一本通》。
