在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，民眾大量“別的事”就是由家族等基層社會組織來處理的。因此，孫中山說：“中國人最崇拜的就是家族主義和宗族主義。”對民眾而言，納稅只是一種外在于他們生活和命運的義務，他們與主要承擔收稅任務的政府只是水與油的關(guān)系，政府只是漂浮于上層的“官府”，其治理方式也是一種懸浮式治理。

　　1912年結(jié)束帝制，建立民國，重要的成果之一就是“政權(quán)下鄉(xiāng)”，即國家政權(quán)由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，但這種延伸主要還是為了管制的方便和稅收的獲取。新中國成立后，出于工業(yè)化和城市化的需要，農(nóng)村政策很大程度上表現(xiàn)為“取多于予”。進入新世紀以后，這種取向逐漸改變。國家實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，一個重大舉措及時一舉廢除農(nóng)業(yè)稅。這是一個歷史性轉(zhuǎn)變。但這一轉(zhuǎn)變也使得原有的政府與農(nóng)民間的聯(lián)系削弱了，新的聯(lián)系又未能建立起來，由此在某程度上出現(xiàn)了治理“真空”。

　　那么這種新的聯(lián)系是什么？筆者認為應該是服務。在建設新農(nóng)村過程中，農(nóng)民對公共服務的要求愈來愈高，政府職能急需向服務轉(zhuǎn)變，建設服務型政府。而我國近些年來農(nóng)村綜合改革的方向主要是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，對如何加強服務則重視不夠。在新形勢下，應該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要定位于社會服務和社會管理，向下給力，著眼于服務，著力于基層。這方面，廣東省云浮市的做法很有借鑒意義。首先，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革中，設立為民服務的機構(gòu)，如農(nóng)情研判中心、民居辦等，直接服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活；其次，是在村一級設立服務型合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事人員在村辦理公務，做到“辦事不出村”，由此實現(xiàn)服務性管理的“縱向到底”，并在這一過程中重建政府權(quán)威。這類權(quán)威與民主需要是相吻合的，因此更具有民意基礎。

　　當然，在向服務型政府轉(zhuǎn)型過程中，基層政府還需要提升自己的服務能力，上級政府也需要更多地向下給力，增強基層政府的服務能力和財政基礎。

　　二是社會向“組織化社會”轉(zhuǎn)變。組織是鄉(xiāng)村治理的社會基石。近些年，我國經(jīng)濟有了很大發(fā)展，國家有了雄厚的財力，這是能夠一舉廢除農(nóng)業(yè)稅的條件，也為改善鄉(xiāng)村治理提供了良好的外部環(huán)境。但是，國家治理除了經(jīng)濟基礎，還需要社會基礎?，F(xiàn)在一些地方期望以簡單的經(jīng)濟方式處理社會問題，這是非常不現(xiàn)實的。

　　鄉(xiāng)村治理的社會基礎中，最重要的是社會組織基礎。改革開放以來，實行家庭經(jīng)營體制，農(nóng)村橫向聯(lián)系的組織化程度降低，呈現(xiàn)“分散型社會”特征。人員分散且處于流動之中，資源分散且處于外流之中，鄉(xiāng)村治理缺乏組織依托。孤立的個人是軟弱的，孤立的個人可能也是最危險的，他們很容易以極端的方式應對問題，由此導致治理成本高昂。

　　當前僅僅依靠政府管理“縱向到底”是有限度的，政府無法包辦也包辦不了大量的社會事務。而村、組兩級干部職數(shù)有限，也很難將所有社會事務都管起來并管好。農(nóng)村大量社會事務“無人管”，存在許多“空白點”“薄弱點”，這就需要建立各種新型的經(jīng)濟和社會組織，加強橫向聯(lián)系，吸納更多社會成員參與基層社會管理，并在這一過程中提高鄉(xiāng)村社會的組織化程度。

　　胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能?！边@一精神同樣適用于鄉(xiāng)村治理。近年來，一些鄉(xiāng)村探索建立了村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會等社會組織，在黨和政府主導下，以理事會為制度平臺，將農(nóng)村中有威望的各類人員積聚起來，提高了組織化程度，實行共謀、共建、共管、共享，興辦了大量公益事業(yè)，實現(xiàn)了社會管理和社會服務的“橫向到邊”，成為“縱向到底”服務性管理的重要補充，為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型拓展了新的方向。