論城市的制度包容性

　　隨著城市化進(jìn)程的加快，很多農(nóng)村人涌入城市。但是卻沒有融入城市，在心理從來沒有認(rèn)同城市；農(nóng)村的家雖然在心理上受到認(rèn)同，但是卻不是生活的地方。很多人都過著身心分裂的生活，長(zhǎng)期“生活在別處”，有人把這稱為“失根”狀態(tài)。

　　——這種“失根”的狀態(tài)和我們的一些城市缺乏包容性有很大關(guān)系。

　　這種包容性的缺乏最直觀的表現(xiàn)就是我們的制度設(shè)計(jì)。這些制度集中體現(xiàn)在公共教育、醫(yī)療、住房等方面。外來人口的子女不能進(jìn)入公立學(xué)校念書，生病不敢在當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院看，經(jīng)濟(jì)適用房輪到不自己，連住廉租房的資格都沒有……。在這樣制度設(shè)計(jì)下想要外來人口有歸屬感實(shí)在很難。城市的制度設(shè)計(jì)難道就不能更具有包容性一些嗎？是的政府有政府的難處，制度設(shè)計(jì)包容性需要付出巨大的成本。

　　例如外來人口會(huì)擠占本地人的公共資源，稀釋本地人的福利，此外還會(huì)抬高本地人的生活成本、增加本地人的就業(yè)壓力等等。以廣州為例，本地人很多都成了“包租婆”、“包租公”，自己卻可以住在政府補(bǔ)貼安置房里。如果一旦讓外來人住上廉租房，本地人的房子租給誰？

　　——城市制度設(shè)計(jì)的包容性需要重新調(diào)整利益分配格局。

　　如果當(dāng)?shù)卣O(shè)計(jì)更加包容會(huì)有一些當(dāng)?shù)乩习傩辗磳?duì)。但是如果不包容則有失公平——當(dāng)?shù)厝说牧己玫母＠芏啾緛砭褪峭獾厝藙?chuàng)造的。面臨這個(gè)兩難我們的政府要有勇氣和決心作出選擇。政府自己要看到制度設(shè)計(jì)包容性不僅是對(duì)外來人口，而且對(duì)當(dāng)?shù)厝撕驼麄€(gè)城市的整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都是有好處的。制度包容性可以讓外來人口有安全感，讓他們以更加飽滿的熱情投入到城市的建設(shè)中，創(chuàng)造巨大人口紅利。

　　制度的包容性可以改變一些當(dāng)?shù)厝撕靡輴簞诘牟涣甲黠L(fēng)，迫使他們的積極參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，不僅可以提高他們自身的能力，同時(shí)也能夠創(chuàng)造巨大的社會(huì)財(cái)富。制度設(shè)計(jì)的包容可以吸引更多的人才，可以讓城市更加和諧……。廣東省的深圳市被稱為中國(guó)最有活力和潛力的城市之一，很大程度上就和它制度的包容性相關(guān)。美國(guó)作為世界上最有活力的國(guó)家之一，在很大程度上也是因?yàn)槠渲贫仍O(shè)計(jì)的限制少，能夠吸引到全世界的人才。

　　中華民族從來都是一個(gè)具有包容性的民族，中華文明也是具有包容性的文明，我們的城市也應(yīng)該是具有包容性的城市。我們要把這種包容精神落實(shí)到生活中，落實(shí)到我們的制度中，為推動(dòng)城市化進(jìn)程，為流動(dòng)人口找到自己的家園奠定公平在制度基礎(chǔ)。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)放得還放不得？

　　——從2009年中央一號(hào)文件所想到的

　　2009年中央一號(hào)文件出臺(tái)了一些適當(dāng)放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策，這些政策的出臺(tái)在很大程度上是解放了農(nóng)村的勞動(dòng)力，對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益，提高土地使用效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都將起到積極作用。

　　在這個(gè)政策的引導(dǎo)下，成都溫江地區(qū)啟動(dòng)了讓農(nóng)民變市民的“三保障、兩放棄”試點(diǎn)工作。所謂三保障包括：一是能夠在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能夠在城市居??；三是能夠享受城市居民享受的社會(huì)公共服務(wù)。所謂兩放棄是指：農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

　　能夠成為城里人是很多農(nóng)村人祖祖輩輩的期盼，有了這個(gè)政策，這個(gè)遙遠(yuǎn)的期盼變得觸手可及。很多人都會(huì)為這樣的政策感到歡欣鼓舞，是的，這個(gè)政策可以推動(dòng)城鎮(zhèn)化，可以將農(nóng)民納入更加全面的社會(huì)保障體系中來，同時(shí)還給農(nóng)民提供了更多的發(fā)家致富的機(jī)會(huì)，給消費(fèi)打造了更大的市場(chǎng)……。在我們看到政策的好處時(shí)我們也不得不估量一下政策的風(fēng)險(xiǎn)。

　　這個(gè)政策最大的風(fēng)險(xiǎn)就是就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。我們是否想過現(xiàn)在的城市能夠?yàn)檗r(nóng)民提供那么多的就業(yè)崗位嗎？遠(yuǎn)的不說，就是近幾年發(fā)生的金融危機(jī)就導(dǎo)致大量的農(nóng)民工還鄉(xiāng)。如果我們把農(nóng)民都趕進(jìn)城市，我們遇到下一次危機(jī)的時(shí)候我們?cè)趺崔k呢？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，除了公務(wù)員、教師、醫(yī)生等職業(yè)外，很少有“穩(wěn)定”的工作。農(nóng)民即便是現(xiàn)在在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但是很難保障他們不失業(yè)。由于農(nóng)民大多數(shù)都是從事的低技術(shù)含量的行業(yè)，他們很多人缺乏自主創(chuàng)業(yè)的能力和資本，最重要的是我國(guó)的社會(huì)保障體系尤其是就業(yè)保障還非常不健全。在這樣的條件下，農(nóng)民一旦失業(yè)將給社會(huì)造成巨大的負(fù)擔(dān)。如果農(nóng)民還有土地，他們是不用擔(dān)心失業(yè)問題的，失業(yè)之后土地就是他們的退路，就是他們的保障。有人會(huì)反駁：這個(gè)政策中不是有三個(gè)保障嗎？如果我們用心分析，這個(gè)三個(gè)保障最重要的是前面兩個(gè)，而這兩個(gè)都是農(nóng)民自己爭(zhēng)取的，最后一個(gè)是社會(huì)和國(guó)家給的，但是確實(shí)卻是最薄弱、最沒有說服力的。

　　我們不想惡意的揣測(cè)成都市政府的意圖，也不是一定要反對(duì)這個(gè)政策。我們?cè)诖松埔獾牡叵虺啥际姓岢鰞牲c(diǎn)建議：第一，城市化進(jìn)程是不是必須需都是一個(gè)有待討論的問題，并且農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)不等于城鎮(zhèn)化。我們不一定要把農(nóng)民變成市民，我們也可以把傳統(tǒng)的農(nóng)民變成現(xiàn)代的農(nóng)民。把農(nóng)村建設(shè)好，讓農(nóng)民在現(xiàn)有的土地上安居樂業(yè)也是解決好農(nóng)村問題的一種重要思路；第二，即便是城鎮(zhèn)化是可行的，必須的，城鎮(zhèn)化也應(yīng)該是循序漸進(jìn)的，那些為了短期的利益、為了政績(jī)和面子不顧后果的城鎮(zhèn)化我們必須警惕。

　　對(duì)于土地承包權(quán)的問題，無論我們采取什么樣的方式，有一點(diǎn)是需要特別注意的：土地是農(nóng)民的命脈，是廣大的農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是全社會(huì)的穩(wěn)定的基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)驗(yàn)營(yíng)權(quán)絕不能輕易放棄！

　　土地流轉(zhuǎn)中困境與出路

　　——從2009年中央一號(hào)文件所想到的

　　2009年的中央一號(hào)文件在放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)提出了特別要求。文件指出要“尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)”，并且要求土地流轉(zhuǎn)“不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。這些要求對(duì)農(nóng)民來說是護(hù)身符，對(duì)于地方政府來說是一種對(duì)政治智慧的考驗(yàn)。

　　在土地流轉(zhuǎn)的過程中最容易出現(xiàn)的問題之一就是農(nóng)民的不配合。當(dāng)前許多企業(yè)或業(yè)主在農(nóng)村租賃土地都希望能夠集中連片，便于實(shí)施機(jī)械化耕種，但大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)常常因個(gè)別農(nóng)戶不同意而難以成功。造成這樣的困難主要因素有：

　　第一，補(bǔ)償制度不合理。一方面是補(bǔ)償費(fèi)用低。我國(guó)的西北地區(qū)有句諺語叫生意談不成是因?yàn)閮r(jià)錢沒有給夠。補(bǔ)償費(fèi)用低和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)剛剛起步有很大關(guān)系。大規(guī)模的對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行投資在我國(guó)可以說剛剛起步，并且糧食生產(chǎn)受氣候影響非常大，很多投資者自己也沒有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)期的產(chǎn)出沒有信心。在這樣的條件下很難給農(nóng)民收益提供良好的保障。針對(duì)這樣的情況，給農(nóng)民的收益保障可以將固定收益和彈性的收益結(jié)合起來。既給農(nóng)民基本的收益保障，同時(shí)又將農(nóng)民的收益和企業(yè)的利潤(rùn)掛鉤。企業(yè)在生產(chǎn)過程中如果受到天氣等不可抗力因素影響，政府應(yīng)該像對(duì)待農(nóng)民一樣對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助，保障企業(yè)的權(quán)益。另一方面補(bǔ)償制度的不合理還表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一刀切，缺乏靈活性。農(nóng)村的地的產(chǎn)出有高低，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)方式也各有不同。如果對(duì)畝產(chǎn)1000斤的地和1500斤的地采用同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果對(duì)種植花卉或和有蔬菜大棚的地采用同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，誰都不會(huì)答應(yīng)。通過協(xié)商對(duì)特殊的情況進(jìn)行靈活處理是解決好個(gè)別村民不配合方式的重要途徑。

　　第二，農(nóng)民缺少安全感。土地轉(zhuǎn)讓之后主動(dòng)權(quán)掌握在了投資者的手里，農(nóng)民自己沒有了“退路”。這也是為什么很多人已經(jīng)在城市買房甚至扎根也不愿意放棄農(nóng)村的土地的原因。要解決好這個(gè)問題，一方面要做好農(nóng)民的思想工作，同時(shí)要引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)，另一方面要對(duì)土地轉(zhuǎn)包的年限進(jìn)行限制，最重要的是要大力完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系。農(nóng)民缺少安全感的另一個(gè)原因是一些地方擅自改變土地的用途，將土地用來開礦、建廠甚至用于房地產(chǎn)開發(fā)，成為建設(shè)用地。這種流轉(zhuǎn)被稱作“黑色流轉(zhuǎn)”，經(jīng)過了這樣流轉(zhuǎn)之后，要么是土地回到農(nóng)民手中時(shí)已經(jīng)成為不能耕作的土地，要么使農(nóng)民永久的地失去土地。對(duì)這樣的情況一定要嚴(yán)格執(zhí)行中央一號(hào)文件，通過立法對(duì)于“黑色流轉(zhuǎn)”采取最嚴(yán)厲的制裁措施。

　　此外，一些農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)讓是因?yàn)樗约阂?。?duì)于這樣的情況我們可以和農(nóng)民耐心的地協(xié)商，可以通過更換土地的位置并，適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?shù)刃问絹頁Q取農(nóng)民的理解和支持。

　　在這項(xiàng)改革中，我們會(huì)遇到的困難還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，不管這些困難是什么樣的困難，它們都與收益的保障和收益的增加息息相關(guān)。只要我們不停的不斷地完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，不停不斷提高土地的產(chǎn)出，協(xié)調(diào)好收益分配的同時(shí)保證農(nóng)民的在土地的產(chǎn)出中收益受益，這個(gè)政策就一定會(huì)得到廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)和支持，最終促成農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民富裕、投資者收益受益的多贏局面。