討論農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題，不等于關(guān)注所有農(nóng)民工都要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦膯?wèn)題。每個(gè)農(nóng)民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，我們更關(guān)注的是農(nóng)民工是否享受平等的、自由的城市化機(jī)會(huì)問(wèn)題。

 　　近年來(lái)，農(nóng)民工“市民化”、融入城市等漸漸地成為研究和刊論的焦點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)民工群體自身的變化和國(guó)家社會(huì)政策的調(diào)整是兩大關(guān)鍵性催化劑：一方面農(nóng)民工群體本身發(fā)生一些質(zhì)的變化，比如新生代農(nóng)民工已經(jīng)出現(xiàn)，更多的農(nóng)民工希望在城市獲得市民權(quán);另一方面，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策從過(guò)去的控制轉(zhuǎn)向一定程度的接納和肯定，為農(nóng)民工提供了更為寬松的政策環(huán)境。

 
　　社會(huì)政策與農(nóng)民工融入城市機(jī)會(huì)的公平問(wèn)題

　　從過(guò)去30年有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)政策演變中，我們可以看到這樣一種進(jìn)程：從不接納到有控制的接納，再到相對(duì)寬松的放開(kāi)。迄今為止，有些政策理念和規(guī)定的公平性有所提升。比如，國(guó)家規(guī)定農(nóng)民工子女在流入地享有同等的義務(wù)教育;要求將農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系;修改后的《勞動(dòng)合同法》賦予了農(nóng)民工更多的權(quán)利，像休息權(quán)、就業(yè)穩(wěn)定權(quán)以及社會(huì)保障權(quán)等;一些城市也開(kāi)始對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行一定的改革，變暫住制度為居住制度，放寬了對(duì)農(nóng)民工入戶(hù)的限制，試圖為農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)。尤其重要的是，一些社會(huì)政策理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：決策者逐漸意識(shí)到有責(zé)任和義務(wù)為農(nóng)民工提供與城市居民同等的社會(huì)政策待遇。

　　但是，社會(huì)政策的缺位問(wèn)題還是相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)政策沒(méi)有涵蓋農(nóng)民工，二是有些社會(huì)政策雖然涵蓋了農(nóng)民工，但沒(méi)有很好地落實(shí)。前者如住房保障政策、公共服務(wù)政策、各種補(bǔ)貼政策等。后者如農(nóng)民工子女教育政策、農(nóng)民工培訓(xùn)政策、勞動(dòng)權(quán)益保障政策等。

 
　　不管是社會(huì)政策沒(méi)有涵蓋農(nóng)民工，還是涵蓋了但落實(shí)不好，一個(gè)重要的原因是所有社會(huì)政策的出臺(tái)，并不是以農(nóng)民工市民化為前提的。雖然中央提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，但是各地尤其是超大城市對(duì)吸納更多農(nóng)村人口，仍然持猶豫、恐懼的態(tài)度，不少城市還在考慮如何控制外來(lái)人口，特別是農(nóng)民工進(jìn)城的措施。
 

　　農(nóng)民工在城市中面臨的張力對(duì)中國(guó)社會(huì)政策的挑戰(zhàn)

　　雖然農(nóng)民工與城市社會(huì)的關(guān)系狀況不能都由社會(huì)政策的缺位來(lái)解釋?zhuān)巧鐣?huì)政策確實(shí)對(duì)農(nóng)民工在城市的處境以及與城市的互動(dòng)關(guān)系等方面造成很大的影響。有關(guān)農(nóng)民工對(duì)城市社會(huì)的影響以及城市社會(huì)對(duì)農(nóng)民工的排斥，已經(jīng)有過(guò)很多的研究和結(jié)論，但是各種觀點(diǎn)也有很大的差別。有的認(rèn)為，農(nóng)民工的積極作用大于消極作用;有的認(rèn)為農(nóng)民工如果長(zhǎng)期不被城市接納，就會(huì)給城市社會(huì)帶來(lái)很大的沖擊。如果從適應(yīng)角度去討論農(nóng)民工與城市社會(huì)的關(guān)系，公平的社會(huì)政策對(duì)農(nóng)民工和城市社會(huì)都顯得重要和迫切。

　　世界各國(guó)的城市化實(shí)踐表明，即使沒(méi)有城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村人口進(jìn)入城市、完成城市化也是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過(guò)程，不是一蹴而就的，這個(gè)過(guò)程一般要?dú)v時(shí)一代人。相對(duì)其他國(guó)家而言，中國(guó)在過(guò)去30年中，農(nóng)民工經(jīng)歷了不止一代人，而今還沒(méi)有完成城市化：這并不是因?yàn)檗r(nóng)民工沒(méi)有這樣的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，也不是因?yàn)樗麄儾辉敢馊W(xué)習(xí)和適應(yīng)，而是因?yàn)橹袊?guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)體制和行政管理制度延緩、阻止了農(nóng)民工的城市化學(xué)習(xí)和適應(yīng)進(jìn)程。農(nóng)民工與城市社會(huì)之間已經(jīng)出現(xiàn)社會(huì)體制、社會(huì)認(rèn)同、價(jià)值觀念、行為方式上的張力、沖突和緊張。

 
　　調(diào)查表明，在城市找工作過(guò)程中，有15.7%的農(nóng)民工認(rèn)為，城市社會(huì)仍然存在對(duì)農(nóng)民工的歧視;有85%的農(nóng)民工之所以選擇將來(lái)返回農(nóng)村，其主要原因是“在城市里受到歧視，回到農(nóng)村可以享受平等和尊嚴(yán)”。顯然，還有不少農(nóng)民工在城市社會(huì)或多或少感受到歧視，影響到農(nóng)民工在城市社會(huì)的融入程度。
 

　　因此，在討論農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題的時(shí)候，應(yīng)首先關(guān)注的是他們是否與城市居民一樣享受同等的基礎(chǔ)性社會(huì)公平和機(jī)會(huì)底線。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，最近十來(lái)年中，基礎(chǔ)性社會(huì)公平和機(jī)會(huì)底線確實(shí)有了不少改善，比如許多職業(yè)準(zhǔn)入限制取消了，社會(huì)保障制度向他們覆蓋了，子女的教育問(wèn)題有所緩和了等，但是，他們還沒(méi)有真正、全面地享受到這樣的基礎(chǔ)性公平和機(jī)會(huì)底線，這里的關(guān)鍵問(wèn)題是國(guó)家還沒(méi)有從戰(zhàn)略上去考慮農(nóng)民工融入城市的問(wèn)題，仍然把農(nóng)民工視為城市社會(huì)的暫住者。

 
　　加快社會(huì)政策的整體性改革和創(chuàng)新是解決農(nóng)民工問(wèn)題的不二選擇

　　需要聲明的是，討論農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題，不等于關(guān)注所有農(nóng)民工都要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦膯?wèn)題。我們的價(jià)值取向是，每個(gè)農(nóng)民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，我們更關(guān)注的是農(nóng)民工是否享受平等的、自由的城市化機(jī)會(huì)問(wèn)題。這要求加快推進(jìn)改革和創(chuàng)新中國(guó)社會(huì)政策體系。

 
　　如果我們將社會(huì)政策改革和創(chuàng)新與過(guò)去30多年經(jīng)濟(jì)體制改革做簡(jiǎn)單的類(lèi)比，那么從經(jīng)濟(jì)體制改革中可以獲得一些對(duì)推進(jìn)社會(huì)政策改革的啟示和經(jīng)驗(yàn)：從上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革也是漸進(jìn)、分部分地進(jìn)行，從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)商業(yè)包干、國(guó)企廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等，當(dāng)時(shí)也不是一種系統(tǒng)的改革，確實(shí)是“摸著石頭過(guò)河”，但是這樣的改革逐漸累積起來(lái)，為1992年以建立“社會(huì)主義市場(chǎng)體制”為目標(biāo)的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)。同樣，上世紀(jì)90年代末開(kāi)始，國(guó)家的社會(huì)政策也開(kāi)始碎步改革：從確保農(nóng)民工工資及時(shí)足額發(fā)放、取締收容遣送制度、社會(huì)保障向農(nóng)民工覆蓋、農(nóng)民工子女教育以及農(nóng)民工培訓(xùn)等，到現(xiàn)在有十多年時(shí)間，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，為社會(huì)政策的全面和系統(tǒng)改革奠定了較好的基礎(chǔ)。推進(jìn)社會(huì)公正，已經(jīng)成為社會(huì)政策改革和創(chuàng)新的共識(shí);推進(jìn)城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為國(guó)家的重要發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)在最重要的是，要把局部進(jìn)行的社會(huì)政策改革和創(chuàng)新上升到國(guó)家層面的全面、系統(tǒng)和整體的社會(huì)政策改革和創(chuàng)新。
 

　　如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制改革總體目標(biāo)是構(gòu)建以市場(chǎng)為資源配置的基礎(chǔ)性機(jī)制的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么社會(huì)政策改革和創(chuàng)新的總體構(gòu)想應(yīng)該是建構(gòu)以社會(huì)公正為機(jī)制的社會(huì)主義公民權(quán)體系，在這樣的體系中，每個(gè)中國(guó)人都享受同等的公民權(quán)，不應(yīng)存在性別、區(qū)域、種族、職業(yè)、戶(hù)口等方面的差異和歧視。具體到農(nóng)民工在城市社會(huì)的融入問(wèn)題，在社會(huì)政策上要推進(jìn)以戶(hù)籍制度改革為引擎的整體性社會(huì)體制改革，使農(nóng)民工享受同等的居住權(quán)、就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、保障權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、組織權(quán)等。