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申論范文
申論熱點:社會保障
http://m.wbuztre.cn       2011-12-28      來源:山東公務(wù)員網(wǎng)
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  隨著社會老齡化日益嚴(yán)重,社會保障體系完善成為政府部門面臨的首要任務(wù)。本文介紹了中國社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀,以及基本原則。同時也介紹了很多國外的經(jīng)驗。推薦對于社會保障方面不了解的考生閱讀。

   據(jù)國務(wù)院公布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》,從2011年到2015年,我國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億,平均每年增加860萬,到2030年全國老年人口規(guī)模將會翻一番。在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中,家庭規(guī)模逐漸縮小,需要較為完善的社會保障制度。中國的老齡化發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的階段,經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上仍然依賴于較低的勞動力成本,在全球化時代,需要權(quán)衡社會保障水平和國際競爭力之間的矛盾。當(dāng)下希臘等歐洲國家的債務(wù)危機(jī)暴露出高福利導(dǎo)致的國家財政的脆弱性;法國、英國等國頻發(fā)社會騷亂,其背后的推手之一也是經(jīng)濟(jì)衰退和老齡化趨勢下沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。這警示我國有必要從新的視角,審視我國社會保障制度建設(shè)。
 

  低水平、廣覆蓋是原則


  學(xué)術(shù)界長期關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對社會保障制度的起源和發(fā)展的影響,發(fā)現(xiàn)收入水平、老齡化程度和收入差距是最重要的幾項因素。最近十多年來,社會保障水平對國際競爭力和經(jīng)濟(jì)增長的影響被逐漸認(rèn)識。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,為了促進(jìn)出口、吸引資本,政府傾向于一個較低水平的社會福利政策,從而維持較低的勞動力成本。這一效應(yīng)被稱為效率假說,主要在發(fā)展中國家得到驗證。有研究分析了53個不發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)自1970年代以來,在貿(mào)易和資本流動增加的同時,政府福利支出水平(政府福利支出/GDP)走勢平緩且趨于下降。

  另外,當(dāng)產(chǎn)品附加值主要來源于勞動者的創(chuàng)新而非低成本勞動力時,來自勞動者方面的需求也會對政策產(chǎn)生壓力。經(jīng)濟(jì)越開放,勞動力市場波動越大。勞動力面臨的不確定性增加,對社會保障的需求增加,政府在社會福利方面的支出就可能隨著全球化程度提高而增加,這一效應(yīng)被稱為補(bǔ)償假說。在高收入國家中,補(bǔ)償假說的效應(yīng)超過效率假說的效應(yīng),有研究發(fā)現(xiàn),全球化條件下一些國家的福利水平并沒有削弱,與它們在全球分工中處于較高端的地位相關(guān)。

  就中國的情況看,經(jīng)濟(jì)全球化對社會保障水平的影響也已顯著,我們的研究發(fā)現(xiàn),全球化程度越高的地區(qū),越傾向于較低的社會保障水平。改革開放以來,我國采取了以社會保險為核心的社會保障體系,主要覆蓋城鎮(zhèn)職工,由國務(wù)院頒布統(tǒng)一的基本框架,但地方政府在養(yǎng)老金計算方法和指數(shù)化以及監(jiān)管程度等方面仍然有較大的操作空間。我們采用30個省市2000—2007年數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)對外貿(mào)易規(guī)模(外貿(mào)總額/GDP)會對社會保險水平有負(fù)向影響,尤其是對養(yǎng)老保險影響更為明顯。東部地區(qū)由于外貿(mào)規(guī)模較大,其養(yǎng)老保險水平在其他條件相同情況下會比全國平均水平低12%,比中西部地區(qū)低50%。

  上述分析的政策含義在于,盡管社會保障水平需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化加深而逐步提高,但作為一個同時處于經(jīng)濟(jì)起飛和快速老齡化階段的國家,保持經(jīng)濟(jì)增長、提高勞動生產(chǎn)率是應(yīng)對老齡化的根本出路。未來較長時間內(nèi),我國經(jīng)濟(jì)增長很大程度還要依賴低成本勞動力,因而需要謹(jǐn)慎控制社保水平。強(qiáng)制性推行較高的社會保障不夠現(xiàn)實,企業(yè)、地方政府都將缺乏參與激勵,執(zhí)行成本也會較高。歐洲國家的實踐一再表明,社保支出具有很強(qiáng)的剛性,一旦經(jīng)濟(jì)減速,居高難下的福利將帶來沉重的社會負(fù)擔(dān)。因此,綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長潛力和老齡化趨勢,堅持低水平、廣覆蓋是我國社會保障制度應(yīng)該堅持的原則。在我國,降低公共養(yǎng)老金支出水平、進(jìn)而降低繳費(fèi)水平仍有較大的空間。首先,我國的退休年齡比多數(shù)國家要早五年,女性甚至要早十年,可通過延長退休年齡的方式逐步降低支出水平。其次,城鎮(zhèn)就業(yè)人口中約40%尚未被覆蓋,主要是非正規(guī)就業(yè)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及低收入群體,在擴(kuò)大覆蓋面時,可以考慮設(shè)置一個較低水平的支柱。

 
  降低水平才能實現(xiàn)廣覆蓋


  在城市化進(jìn)程中,將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障覆蓋到社會各階層是社會公平的基本要求,然而在我國二元化的社會經(jīng)濟(jì)背景下,還需要考慮不同個體對社會保障的需求。1990年代初,原依托于企業(yè)的勞動保險過渡到按地區(qū)統(tǒng)籌的社會保險,覆蓋面也從國有企業(yè)逐步向其他類型企業(yè)擴(kuò)展。這一時期參保職工人數(shù)增長迅速,1992年參保人數(shù)較1990年初增長了近50%。然而在隨后的十多年中,社會保險覆蓋面的增長十分緩慢,到2010年,參加養(yǎng)老保險的職工占城市就業(yè)人數(shù)仍不到60%。覆蓋面難以持續(xù)擴(kuò)大,并不單單是企業(yè)的問題,制度安排上存在的缺陷使得很多個人事實上也不愿意加入。

  政府主辦養(yǎng)老保險有獨(dú)特的優(yōu)勢,通常的現(xiàn)收現(xiàn)付制采用當(dāng)期工作人口贍養(yǎng)當(dāng)期退休人口的方式,通過政府擔(dān)保在代際間持續(xù),讓老年一代直接分享經(jīng)濟(jì)增長的成果,并在不同個體間分擔(dān)長壽風(fēng)險。但這種安排是否能增加低收入群體的福利還依賴于一些基本條件,其一要能滿足其當(dāng)前的消費(fèi)。養(yǎng)老保險很大程度上是個人收入在時間上的重新配置,如果繳費(fèi)率較高,則將影響到當(dāng)前迫切需要的一些基本開支,反而降低其福利。中國的繳費(fèi)率比世界大多數(shù)國家都高,養(yǎng)老保險中,企業(yè)繳費(fèi)率為20%,員工繳費(fèi)率為8%,最低按社會平均工資的60%繳費(fèi),這讓許多想?yún)⒓由绫5娜送鴧s步。其二要能保證收益的可獲得性。低收入群體如農(nóng)民工,有很強(qiáng)的流動性,在一個城市參加了社會保障,遷移到另一個城市若不能續(xù)繳,那么必然就要中途退保,養(yǎng)老保險就退化為定期儲蓄,而且如果退保只能退出一部分保費(fèi),養(yǎng)老保險則變成一種稅賦負(fù)擔(dān)。

  有鑒于此,需要降低社會保障水平并在地區(qū)間達(dá)成一致,才可實現(xiàn)廣覆蓋。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的尼古拉斯·巴教授建議中國發(fā)展國民養(yǎng)老保險,采用非繳費(fèi)型制度,由中央財政提供,規(guī)定領(lǐng)取年齡及收入水平,定位于消除老年貧困。事實上,新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)逐步推行,其中有較多的政府補(bǔ)貼,繳費(fèi)水平大大低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,相應(yīng)地,養(yǎng)老金水平也較低。第一步可將這兩類養(yǎng)老保險一體化,形成由國家財政提供的較低水平的國民養(yǎng)老金,主要提供給城鄉(xiāng)居民、非正規(guī)就業(yè)者及低收入者。與此同時,繳費(fèi)型養(yǎng)老保險主要覆蓋正規(guī)部門的職工,并通過延長退休年齡等方法,逐步降低繳費(fèi)型養(yǎng)老保險待遇及費(fèi)率,最終實現(xiàn)全民統(tǒng)一的國民養(yǎng)老保險。國民養(yǎng)老金的具體參數(shù),如領(lǐng)取年齡、養(yǎng)老待遇等可根據(jù)基本生活需求、財政支付能力等進(jìn)行測試。從發(fā)展中國家及中等收入國家的實踐看,最低領(lǐng)取年齡一般為65歲,總的支付水平控制在GDP的一定比例如1%。

 
  如何提高收益率尚待研究


  老齡化對財政的壓力日趨增加,各國積極借助于金融市場提升社保體系的支付能力。美國、日本、挪威、加拿大等國通過建立主權(quán)養(yǎng)老基金以應(yīng)對未來公共財務(wù)風(fēng)險,眾多國家如美國、英國、澳大利亞、荷蘭等,早就設(shè)立了企業(yè)年金制度,作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充。多年來,這些基金利用各國金融市場,取得良好的投資收益,例如挪威的主權(quán)基金自1996年以來年均實際收益率為4.75%,美國401k計劃的投資回報率平均超過6%。

  我國社會保障資金主要靠繳費(fèi)和財政轉(zhuǎn)移支付,金融市場發(fā)揮的作用十分有限。截至2009年,基本養(yǎng)老基金名義收益率不到2%,同期CPI為2.2%。全國社?;?NSSF)的投資收益則要高得多,截至2010年底,其管理規(guī)模為8500億元,累計投資收益額達(dá)到2772.60億元,年均投資收益率9.17%。二者的差異主要源自投資渠道不同,出于安全性考慮,基本養(yǎng)老保險基金僅僅限于購買理財專戶和國債,而NSSF的投資比例為銀行存款和國債投資的比例不得低于50%,其中,銀行存款的比例不得低于10%,企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%,證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。隨著個人賬戶不斷做實,如何在保證資金安全性的前提下提高養(yǎng)老基金的投資收益率,是一個尚待深入研究的課題。

  國際經(jīng)驗表明,養(yǎng)老基金管理的關(guān)鍵在于建立一個完善的治理結(jié)構(gòu),集中管理抑或分散管理并非核心問題。一般認(rèn)為,政府集中管理成本較低,但容易產(chǎn)生腐敗。由非政府機(jī)構(gòu)管理,可通過競爭提高效率,然而管理費(fèi)用較高。從各國實踐看,日本、新加坡采用政府集中管理模式,但效果截然不同。美國的團(tuán)體年金和個人401k賬戶由保險公司和銀行管理,管理費(fèi)屬全球最低之列。但智利養(yǎng)老基金管理公司的管理費(fèi)在2004年約為養(yǎng)老金繳費(fèi)的12%—13%。其中的關(guān)鍵在于是否能夠形成公正透明的審計程序、治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險管理體系以及合理的激勵機(jī)制。

  此外,需要放松對投資組合的限制。這方面各國有豐富的經(jīng)驗可資借鑒,在較為成熟的市場上,長期來看,股市的風(fēng)險較低,例如從美國股市建立起,以35年為周期的股市年回報率為6.4%,在最差的1921年之前的35年,年均回報率也有2.7%。國際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出,現(xiàn)階段中國金融市場不夠成熟,可考慮優(yōu)先投資于境外市場。當(dāng)前社?;鹁惩馔顿Y僅占總資產(chǎn)的7%,個人賬戶尚不能在境外投資,今后放開對國外投資限制,借助全球資本市場和金融人才提高養(yǎng)老基金回報率是值得嘗試的戰(zhàn)略。

 



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