【社會問題的背景】
(1)國土資源部2010年7月發(fā)出《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》,要求進一步做好征地管理工作。通知提出,全面實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價,補償安置費用應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的,要直接支付給農(nóng)民個人。
(2)新標準的實施使征地補償標準測算方式更加合理,改變了以往按被征耕地具體地塊的年產(chǎn)值測算征地補償標準的方式。其中,征地統(tǒng)一年產(chǎn)值是綜合考慮一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地的年產(chǎn)值來測算征地補償標準;征地區(qū)片綜合地價是綜合考慮一定區(qū)片范圍內(nèi)土地類型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素測算的征地補償標準。這次補償標準普遍提高,提高幅度平均在20%—30%。另外,體現(xiàn)了同地同價的原則。強調(diào)在同一區(qū)域或區(qū)片范圍內(nèi),征地補償應(yīng)執(zhí)行同一標準。
(3)《通知》指出,征地補償費應(yīng)在征地補償安置方案批準之日起3個月內(nèi)支付到位。為了保證農(nóng)民能夠得到自己的征地補償費,首先,要求建設(shè)項目將征地補償費足額列入項目投資概算。其次,征地批準后,市縣國土資源部門要按照確定的征地補償安置方案,將應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的補償安置費,直接支付給農(nóng)民個人,不再通過鄉(xiāng)、村等環(huán)節(jié)支付,防止截留、挪用征地補償費問題。第三,健全反饋制度,要求市縣國土資源部門在規(guī)定時間內(nèi)向部、省報告征地補償費用落實到位等批后實施情況,切實加強征地批后實施監(jiān)管。
(4)《通知》指出,征地補償費依法部分支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,部分支付給被征地農(nóng)民,具體分配辦法由省級政府作出規(guī)定。根據(jù)當?shù)氐姆峙滢k法,結(jié)合安置方式,將核定的應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的補償費,由當?shù)貙嵤┱鞯氐牟块T直接支付給農(nóng)民個人。各地利用給農(nóng)民個人的農(nóng)業(yè)補貼等有關(guān)資金直接支付渠道,將征地補償費直接支付給農(nóng)民
(5)《通知》指出,先安置后拆遷不是簡單的指先建后拆,而是指在實施拆遷前,應(yīng)采取多種方式妥善安排好被拆遷農(nóng)戶的居住問題,包括建好安置房或制定切實可行的安置方案并征得被拆遷農(nóng)戶同意,防止拆遷后農(nóng)民居住無著落,影響生產(chǎn)生活。拆遷補償安置方案要因地制宜合理制定。在城市遠郊和農(nóng)村地區(qū),主要采取遷建安置方式,重新安排宅基地建房。
(6)近年來,為解決被征地農(nóng)民長遠生計問題,國土資源部門配合社會保障部門積極推進被征地農(nóng)民社會保障工作。2009年,國務(wù)院批準建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在新農(nóng)保試點地區(qū)征地時,被征地農(nóng)民已納入新農(nóng)保的,還應(yīng)落實被征地農(nóng)民的社會保障,實行“雙?!?,不得以新農(nóng)保代替被征地農(nóng)民的社會保障。
(7)《通知》指出,涉及被征地農(nóng)民利益的程序不能減少和簡化。簡化征地批后實施程序,是指征地報批前已先行擬訂了征地補償安置方案、并已征求群眾意見的前提下,在征地批準后可將征收土地公告和征地補償安置方案公告同步進行,以提高工作效率。實際是盡可能將征地程序前置,不搞程序上的重復(fù)。對涉及被征地農(nóng)民利益的告知、確認、聽證等程序,不能減少和簡化,不會因此造成征地糾紛。
【核心觀點】
(1)由于在操作過程中存在不規(guī)范、不透明等問題,導(dǎo)致有些村干部以權(quán)謀私,甚至揮霍浪費,貪污腐敗。同時,由于對征地補償資金的使用缺乏詳細規(guī)定,導(dǎo)致一些村子在拿到征地補償款后,資金長期閑置,發(fā)揮不了社會效益,這是亟需解決的問題。而在《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》這一文件中,山東公務(wù)員網(wǎng)老師認為,最大的亮點在于,補償款直接到農(nóng)民手中,這樣就防止了“中間環(huán)節(jié)”,避免了操作不規(guī)范的隱憂,這確實是一個很好的政策。
(2)新通知出臺后,各地在征地報批前期,當?shù)匾婪男懈嬷?、確認、聽證程序,將擬征地用途、位置、補償標準、安置途徑等,告知農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶,聽取村組和農(nóng)戶意見。征地告知要落實到村組和農(nóng)戶,結(jié)合村務(wù)信息公開,采取廣播、在村務(wù)公開欄和其他明顯位置公告等方式,多形式、多途徑告知征收土地方案,以維護農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。山東公務(wù)員網(wǎng)老師認為,從“透明度”的角度看,“告知”和“征詢”是關(guān)鍵之策,但是執(zhí)行上預(yù)計需要一段較長的時間方能完善,尤其是農(nóng)民的“法制意識”和“維權(quán)意識”都比較薄弱的情況下,執(zhí)行的難度可想而知。
(3)通知中還談到了“補償標準”的問題。山東公務(wù)員網(wǎng)老師認為,長期以來,補償標準不公只是中國征地悲劇的直接原因而非根本原因。從根子上說,目前各地此起彼伏的征地沖突是農(nóng)民在征地過程中權(quán)利缺位造成的。在目前基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中,農(nóng)民對影響自己切身利益的重要決定是沒有任何參與權(quán)和發(fā)言權(quán)的。一旦農(nóng)民參與完全缺位,那么無論法律規(guī)定得如何完善,都得不到如實執(zhí)行。
即便采用看上去簡單的公正補償標準,也因為征地補償涉及市場價格的不確定性、評估機構(gòu)的中立性與公正性等復(fù)雜問題,從而必然使補償計算過程帶上極大的自由裁量空間。如果征收補償仍然是政府說一不二的單方?jīng)Q定,各地司法又不能像法治國家的法院那樣有效維護公正補償?shù)膽椃藴?,那么無論如何修法都不足以防止中國征地悲劇的重演。
(4)和城市拆遷相比,農(nóng)村土地目前并沒有進入市場流通,因而農(nóng)地“市價”是一個自由度極大的不確定概念。確定農(nóng)地征收補償標準與其說是一個嚴格的法律過程,不如說是一個彈性很大的政治過程,而要保證政治過程的基本公正,就必須落實利益相關(guān)人平等參與決策的民主原則。