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半月談2011年第18期評論:鄉(xiāng)村治理須加快轉(zhuǎn)型
http://m.wbuztre.cn       2011-12-14      來源:山東公務(wù)員網(wǎng)
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  當(dāng)今中國正處在一種從未有過的深刻歷史變動之中,這就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展。在這一過程中,以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為支撐的農(nóng)村很容易淪于邊緣地位。為因應(yīng)這一變化,中央提出了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的戰(zhàn)略,提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的舉措。要適應(yīng)這一戰(zhàn)略舉措,鄉(xiāng)村治理必須進(jìn)行重大轉(zhuǎn)型,其中最重要的是實現(xiàn)以下兩大轉(zhuǎn)變。


  一是政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。政府是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量。中國是文明古國,也是世界上農(nóng)業(yè)稅歷史最長的大國。封建社會,政府的主要功能就是收稅,通過稅收滿足專制統(tǒng)治和公共工程建設(shè)的需要。孫中山先生說:“人民對于皇帝只有一個關(guān)系,就是納糧,除了納糧之外,便和政府沒有別的關(guān)系。因為這個緣故,中國人民的政治思想就很薄弱,人民不管誰來做皇帝,只要納糧,便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧,便不去理會他們別的事?!?/p>


  在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村,民眾大量“別的事”是由家族等基層社會組織來處理的。因此,孫中山說:“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義?!睂γ癖姸?,納稅只是一種外在于他們生活和命運的義務(wù),他們與主要承擔(dān)收稅任務(wù)的政府只是水與油的關(guān)系,政府只是漂浮于上層的“官府”,其治理方式也是一種懸浮式治理。


  1912年結(jié)束帝制,建立民國,重要的成果之一就是“政權(quán)下鄉(xiāng)”,即國家政權(quán)由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,但這種延伸主要還是為了管制的方便和稅收的獲取。新中國成立后,出于工業(yè)化和城市化的需要,農(nóng)村政策很大程度上表現(xiàn)為“取多于予”。進(jìn)入新世紀(jì)以后,這種取向逐漸改變。國家實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略,一個重大舉措就是一舉廢除農(nóng)業(yè)稅。這是一個歷史性轉(zhuǎn)變。但這一轉(zhuǎn)變也使得原有的政府與農(nóng)民間的聯(lián)系削弱了,新的聯(lián)系又未能建立起來,由此在某種程度上出現(xiàn)了治理“真空”。


  那么這種新的聯(lián)系是什么?筆者認(rèn)為應(yīng)該是服務(wù)。在建設(shè)新農(nóng)村過程中,農(nóng)民對公共服務(wù)的要求愈來愈高,政府職能急需向服務(wù)轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府。而我國近些年農(nóng)村綜合改革的方向主要是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),對如何加強服務(wù)則重視不夠,在新形勢下,應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要定位于社會服務(wù)和社會管理,向下給力,著眼于服務(wù),著力于基層。這方面,廣東省云浮市的做法很有借鑒意義。首先,是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革中,設(shè)立為農(nóng)民服務(wù)的機(jī)構(gòu),如農(nóng)情研判中心、民居辦等,直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活;其次,是在村一級設(shè)立服務(wù)性合作社,鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事人員在村辦理公務(wù),做到“辦事不出村”,由此實現(xiàn)服務(wù)性管理的“縱向到底”,并在這一過程中重建政府權(quán)威。這類權(quán)威與民眾需要是相吻合的,因此更具有民意基礎(chǔ)。


  當(dāng)然,在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中,基層政府還需要提升自己的服務(wù)能力,上級政府也需要更多地向下給力,增強基層政府的服務(wù)能力和財政基礎(chǔ)。


  二是社會向“組織化社會”轉(zhuǎn)變。組織是鄉(xiāng)村治理的社會基石。近些年,我國經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展,國家有了雄厚的財力,這是能夠一舉廢除農(nóng)業(yè)稅的條件,也為改善鄉(xiāng)村治理提供了良好的外部環(huán)境。但是,國家治理除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),還需要社會基礎(chǔ)?,F(xiàn)在一些地方期望以簡單的經(jīng)濟(jì)方式處理社會問題,這是非常不現(xiàn)實的。


  鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)中,最重要的是社會組織基礎(chǔ)。改革開放以來,實行家庭經(jīng)營體制,農(nóng)村橫向聯(lián)系的組織化程度降低,呈現(xiàn)“分散型社會”特征。人員分散且處于流動之中,資源分散且處于外流之中,鄉(xiāng)村治理缺乏組織依托。孤立的個人是軟弱的,孤立的個人可能也是危險的,他們很容易以極端的方式應(yīng)對問題,由此導(dǎo)致治理成本高昂。


  當(dāng)前僅僅依靠政府管理“縱向到底”是有限度的,政府無法包辦也包辦不了大量的社會事務(wù)。而村、組兩級干部職數(shù)有限,也很難將所有社會事務(wù)都管起來并管理好。農(nóng)村大量社會事務(wù)“無人管”,存在許多“空白點”“薄弱點”,這就需要建立各種新型的經(jīng)濟(jì)和社會組織,加強橫向聯(lián)系,吸納更多社會成員參與基層社會管理,并在這一過程中提高鄉(xiāng)村社會的組織化程度。


  胡錦濤總書記在十七大報告中指出:“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能?!边@一精神同樣適用于鄉(xiāng)村治理。近年來,一些鄉(xiāng)村探索建立了村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會等社會組織,在黨和政府主導(dǎo)下,以理事會為制度平臺,將農(nóng)村中有威望的各類人員積聚起來,提高了組織化程度,實行共謀、共建、共管、共享,興辦了大量公益事業(yè),實現(xiàn)了社會管理和社會服務(wù)的“橫向到邊”,成為“縱向到底”服務(wù)性管理的重要補充,為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型拓展了新的方向。



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